江平：不树立私权神圣难言依法治国

2016年年初，在农办干部和村社干部的协助下，小型农田水利设施建设项目竣工并通过验收，农办干部和村社干部的协调工作结束，由于项目推进中存在的一些问题，当地的干群关系受到了不小的影响。

西方分权学说声称，分权与否是区分自由政体和非自由政体的标准。[8]有政治学者提出要重视作为中国政治学核心问题的民主集中制的研究，主张确立民主集中制的政体理论地位。

(三)法律解释：从立法解释到指导案例 在我国国家权力的配置问题上，法律解释权的归属极具学理研究价值。这意味着，当某国家职能要分配时，要分析哪个机关在组织、结构、程序、人员上具有优势，以将这一国家任务与权限分配给功能最适的机关(最有可能做出正确决定的机关); (2)因应职权需要调整组织结构。[120]参见王贵松：风险行政的组织法构造，《法商研究》2016年第6期，第13-23页。针对反联邦党人要求彻底分权的主张，[17]麦迪逊表达了不同的意见。[115]张双根：指导案例制度的功能及其限度——以指导案例8号的引用情况为分析样本，《清华法学》2017年第3期，第150页。

这里以个案监督、对担任人大常委会成员的律师的从业限制和法院向人大做工作报告为例，加以说明。这种研究绝非只是出于理论目的。此外，环境保护的实现不单纯依赖于国家的环保措施，还有赖于其他领域工作的助力。

此次宪法修改，从体系稳定和法秩序安定的角度出发，仍然以国家目标的建构方向完善环境宪法，是可以理解的。此种修改方式维护了宪法整体篇章的安定性，不至于因内容修改而扰乱过多的条款序号，有利于维护宪法权威。（2）将宪法第89条国务院行使下列职权中的（六）领导和管理经济工作和城乡建设修改为（六）领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设（《修正案》第46条）。[31] Vgl.Hartmut Maurer，Staatsrecht I-Grundlagen，Verfassungsorgane，Staatsfunktionen，§5 Rn.21-22，6.Aufl，München：Verlag C.H.Beck，2010. 【主要参考文献】 1.陈海嵩：国家环境保护义务的溯源与展开，《法学研究》2014年第3期。

[10]参见张翔：宪法教义学初阶，《中外法学》2013年第5期，第930-932页。就立法权而言，其主要的致力内容是依循国家目标的指引进行生态环境保护立法，并在各项立法工作中综合关照生态环境利益。

这主要是因为总纲作为宪法正文，应当严格契合法规范的文本逻辑，力求简洁明晰，并突出义务主体与内容，避免过多的价值宣示。[29]参见陈端洪：立法的民主合法性与立法至上——中国立法批评，《中外法学》1998年第6期，第66页。并且，如果相关立法涉及其他法律保留的事项，例如公民基本权利的严重干预、税收等，就应当考虑仍然由全国人大或全国人大常委会来制定法律。例如，在对宪法进行解释时，应考量相关领域立法者的规范展开，重视部门法的固有学理和实践现状，适当地以宪就法。

更为重要的是，这种依序添加的做法，若从宪法体系解释的角度看，也具有明晰新条文规范属性的意义。概言之，不论是立法权还是行政权都应当履行宪法国家目标所课予的义务，但在具体的实现过程中要根据规范的领域和事项，作出差异性的安排。通过观察序言第7自然段的新增内容以及整体架构，不难发现，这一段集中阐明了国家集中力量进行社会主义现代化建设的根本任务的内涵。[5]参见习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第50-52页。

同时，上述宪法规范主要对应的生活事实领域是生态建设和环境保护，主要调整的也是环境法治的议题，因此需要同环境法等部门法诠释互动。宪法中增添的内容也切实反映了党的十八大以来国家生态文明建设的方针理念，充分关照了社会变迁中的生态现实、政策应对以及政治决断。

[27]参见［美］卡尔·罗文斯坦：《现代宪法论》，王锴、姚凤梅译，清华大学出版社2017年版，第348页。环境法学界对于建构一个超越部门法的环境宪法规范体系有着很高的期待，这一方面是基于环境生态利益对于国家发展和个人生存的极端重要性，另一方面是部门法学理遭遇瓶颈后，希望通过根本法进行突破的诉求。

宪法将诸多目标聚合起来，使之共同成为国家前途的方针，要求国家公权力长久致力于此。综合而言，国家目标虽然是客观法规范，直接指向国家义务，但其同样设定了国家应保障的环境法益，由此必将辐射国家-个人或个人-个人间的法律关系。因此，生态文明入宪，也体现了部门法通过宪法来实现法秩序的协调与重构。部门法面向社会变迁的规范应对和学理发明，往往能更及时地捕捉生活事实领域的新动向，并获得科学化的法上的认识。关于环境权是否存在规范效力争论的归纳，参见胡静：环境权的规范效力，《中国法学》2017年第5期，第154-156页。此外，环境法天然具有的跨专业视角使其理论视野不局限于实定法，而经常需要超越法规范体系与诸多领域形成视域融合，由此也会产生环境法不能自足的价值以及规范需求。

环境法规范的解释者，必须时刻关照宪法价值，将宪法作为法律解释的补充性或者控制性因素，使环境法规范的具体适用合于宪法的整体秩序。注16，吴卫星文，第181页。

因此，修改后的环境宪法虽然并没有规定环境权，但并不意味着没有满足环境法学界对环境权入宪的功能期望。[1]十八大以来，面对生态文明建设这一突出短板和环境保护工作的疲软乏力，执政党坚持统筹考量、协调发展，就生态环境保护工作作出了许多努力，取得了显著成效。

但就《宪法》第89条第6项的条文意涵看，其同样具备国家目标条款的性质，设定了一系列国家任务。有领导人指出序言规定了宪法最重要的内容，最集中地体现了党的基本主张和人民的根本意志，是宪法的灵魂。

也就是说，部门法起到的收集、过滤、整理作用，可以帮助宪法将现代社会中纷繁复杂的利益价值诉求有序地纳入视野，以展开根本法、最高法层面的整合。多元化的国家目标，同时列举于宪法的根本任务规定中，意味着宪法的实施必须协调多元利益、达成重叠共识。我国环境宪法采用了国家目标而非环境权的规定方式，但却通过对国家权力课予不同层次的义务，满足了环境权入宪的功能期待。但是，依据法律优位原则，当全国人大及其常委会制定了有关生态环境保护的法律时，行政法规、规章等下位法不得予以违反。

对于环境权的性质与入宪方式，环境法学界已有长期的讨论。此次生态文明入宪就是典型例证。

[28]王晨：关于《中华人民共和国宪法修正案（草案）》的说明（摘要），载《人民日报》2018年3月7日，第6版。序言中使用了比环境保护意涵更为广博的生态文明建设、美丽等语汇，并将生态文明建设与物质文明、精神文明建设等任务并列，将美丽中国与富强、民主、文明、和谐之中国等目标并列，是以更为综合的视角来关怀生态环境保护，是在某种意义上提醒公权力：在援引宪法总纲中的环境保护条款时不可无视宪法所保障的其他法益体系。

[16]参见注⑨，吕忠梅文。结  语 此次宪法修改，进一步强化了生态保护的国家目标属性，对相应的国家义务作出了新的职权设定，并有力回应了环境权入宪的诉求。

增补环境宪法的内容，当然体现着宪法辐射部门法的作用，但对此问题的思考不能局限于此种单向思维，而应认真检视部门法的动态反作用。[26]换言之，序言的立意更为高远，统筹性、协调性更强，部分内容与宪法正文相互呼应。[7]此种交互影响理论，最早是由德国宪法学家鲁道夫·斯门德在1927年德国国家法学者联合会年会上提出。在此过程中，还应理清环境宪法各项规范之间的内在逻辑与体系关系，通过对环境宪法的体系性解释完整把握其法治内涵。

[24]这样，总纲中形成了以第26条第1款为主干，以第9条第2款、第10条第5款、第26条第2款为辅助的环境保护条款体系。这些条款表述相对详细明确，对于国家权力具有较为清楚的导向性，是国家在环保工作领域的宪法具体指引。

[2]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》则进一步提出，要建立完善的体制机制，筑起推进生态文明建设的总体制度。宪法序言所增加的内容，也是对宪法总纲中已有的生态环境保护的国家目标条款的再度强调，并将其与其他国家目标协调统合起来。

在某种意义上，本次宪法修改却体现了部门法对于宪法的反向作用。肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第95页。